Las enormes disparidades entre personas, grupos y países que profundizan las grandes y crecientes amenazas medioambientales plantean desafíos masivos para las políticas públicas. Pero hay motivos para ser optimistas. En muchos aspectos, las actuales condiciones son más favorables para el progreso que nunca antes gracias a innovadoras políticas e iniciativas surgidas en diversas partes del mundo. Para ahondar el debate se requiere pensar con audacia, en especial en vísperas de la Conferencia sobre Desarrollo Sostenible (Río+20) de las Naciones Unidas y en los umbrales de la era posterior a 2015. Este Informe presenta una nueva visión para promover el desarrollo humano a través de la perspectiva común de la sostenibilidad y la equidad. A escala local y nacional, subrayamos la necesidad de poner la equidad en el primer lugar del diseño de políticas y programas y de explotar los posibles efectos multiplicadores de mayor empoderamiento en los ámbitos jurídico y político. A nivel global, destacamos la necesidad de asignar más recursos para hacer frente a las urgentes amenazas medioambientales y para otorgar a los países y grupos desfavorecidos mayor equidad y representación en el acceso a financiación.
Integración de las inquietudes sobre equidad en las políticas económicas verdes
Un tema clave de este Informe es la urgencia de integrar plenamente los problemas de equidad en las políticas que afectan el medioambiente. Los métodos tradicionales para evaluar estas políticas no son suficientes. Aunque posiblemente sean capaces de exponer los impactos sobre la trayectoria que seguirán las emisiones en el futuro, con frecuencia no dicen nada sobre los aspectos distributivos. E incluso si se toma en cuenta cómo afectan a los diversos grupos, su atención se limita a los ingresos. No obstante, la importancia de la equidad y la inclusión está plasmada explícitamente en los objetivos de las políticas de economía verde. Proponemos seguir profundizando en este programa.
Hay varios principios clave que podrían incorporar los problemas de equidad en la adopción de políticas si las partes interesadas participan en análisis que consideren lo siguiente:
Es crucial analizar las consecuencias distributivas y ambientales de las políticas en sus etapas de formulación.
Un medioambiente limpio y seguro es un derecho, no un privilegio
La estrategia de incorporar los derechos ambientales a la Constitución y las leyes nacionales puede ser una medida eficaz, aunque solo sea para empoderar a los ciudadanos en la protección de esas prerrogativas. La Constitución de por lo menos 120 países incluye normas ambientales. Y muchas naciones que carecen de derechos ambientales explícitos interpretan las disposiciones constitucionales generales como el derecho fundamental de los individuos a vivir en un ambiente saludable.
El reconocimiento constitucional de derechos igualitarios a un medioambiente limpio promueve la equidad puesto que deja de limitar el acceso a aquellos que pueden costearlo. Y la incorporación de este derecho al marco jurídico puede incidir en cambiar las prioridades gubernamentales y la asignación de recursos.
Junto con el reconocimiento legal de la igualdad de derechos a un ambiente limpio y equilibrado está la necesidad de contar con instituciones propicias, como un sistema judicial justo e independiente y el derecho a recibir información de gobiernos y empresas, derecho que la comunidad internacional también reconoce cada vez más en cuanto al medioambiente.
Participación y rendición de cuentas
Las libertades de proceso son centrales para el desarrollo humano y, según el análisis del Informe de 2010, tienen valor tanto intrínseco como instrumental. Las profundas disparidades de poder se traducen en grandes diferencias en los resultados ambientales. Pero la otra cara de la moneda es que el aumento del empoderamiento puede provocar resultados ambientales positivos y equitativos. La democracia es muy importante, pero más allá de eso, también importa que las instituciones nacionales sean inclusivas y rindan cuentas, especialmente a los grupos afectados, como las mujeres, con el fin de habilitar a la sociedad civil y propiciar el acceso del público a información.
Un requisito previo indispensable para la participación es que los procesos sean abiertos, transparentes e inclusivos, aunque en la práctica persisten los obstáculos. A pesar del cambio positivo en este sentido, se requieren esfuerzos adicionales para fortalecer las posibilidades de algunos grupos tradicionalmente excluidos, como los pueblos indígenas, de tener un rol más activo. Por otra parte, hay cada vez más pruebas sobre la importancia de estimular la participación de la mujer, no solo como un fin en sí mismo, sino porque está vinculado con el logro de resultados más sostenibles.
Los cambios son más factibles si los gobiernos son sensibles a las preocupaciones de sus ciudadanos. Además, un contexto que permite el desarrollo de la sociedad civil también genera rendición de cuentas a nivel local, nacional y global; mientras que la libertad de prensa es esencial para despertar conciencia y facilitar la participación pública.
Los debates en torno a la sostenibilidad plantean interrogantes en cuanto a los costos y la financiación, inclusive quién financiará qué cosa —y cómo. En términos de equidad, sería justo abogar por la transferencia de grandes cantidades de recursos a los países pobres, tanto para lograr un acceso más equitativo a
agua y energía como para pagar por la adaptación al cambio climático y la mitigación de sus efectos.
De nuestro análisis de la financiación emergen cuatro mensajes importantes:
Aunque la información sobre necesidades, compromisos adquiridos y desembolsos es fragmentada y su magnitud, incierta, la situación no amerita dudas. Existe un déficit enorme entre el gasto en asistencia oficial para el desarrollo y las inversiones requeridas para hacer frente al cambio climático, energía con bajas emisiones de carbono y agua y saneamiento, incluso mayor que la brecha entre los compromisos y las necesidades de inversión (figura 8). El gasto en fuentes de energía con bajas emisiones de carbono llega apenas a 1,6% del mínimo estimado de las necesidades, mientras que en el caso de la adaptación y mitigación de los efectos del cambio climático, representa alrededor de 11% de dicho mínimo. Los montos son incluso mucho menores para agua y saneamiento, mientras que los compromisos de asistencia oficial para el desarrollo se acercan más a los costos estimados.
Cierre de la brecha de financiación: impuesto sobre las transacciones de divisas, de una gran idea a políticas prácticas
La brecha de financiación en los recursos disponibles para abordar las privaciones y los desafíos documentados en este Informe puede acortarse considerablemente si se aprovechan las nuevas oportunidades. El principal candidato es un impuesto sobre las transacciones de divisas. Esta idea se planteó en el Informe de 1994 y hoy goza de cada vez más aceptación como una política pública práctica. La reciente crisis financiera revivió el interés en la propuesta, subrayando su importancia y oportunidad.
La actual infraestructura para la liquidación de divisas está mejor organizada, centralizada y estandarizada, de manera que la factibilidad de aplicar el impuesto es un hecho nuevo que amerita destacarse. La idea cuenta con el respaldo de instituciones de alto nivel, como el Grupo directivo sobre financiación innovadora, que incluye a unos 63 países, entre ellos Alemania, China, Francia, Japón y el Reino Unido. Además, el Grupo Consultivo de Alto Nivel de Naciones Unidas sobre la Financiación del Cambio Climático propuso recientemente destinar entre 25% y 50% de los ingresos de un impuesto de ese tipo a la adaptación y mitigación de los efectos de este fenómeno en los países en desarrollo.
Nuestro análisis actualizado muestra que a una tasa realmente muy reducida (apenas 0,005%) y sin costos administrativos adicionales, este impuesto podría generar ingresos anuales complementarios del orden de los US$40.000 millones. No hay muchas otras alternativas de la magnitud requerida que puedan satisfacer las nuevas necesidades financieras complementarias que han sido resaltadas en los debates internacionales.
Un impuesto más general sobre las transacciones financieras promete tener también un gran potencial de generación de ingresos La mayoría de los países del G-20 ya echaron a andar un impuesto de este tipo y el Fondo Monetario Internacional (FMI) ha confirmado su factibilidad financiera. Una versión de este tributo, un gravamen del 0,05% sobre las transacciones financieras nacionales e internacionales, podría recaudar un monto estimado de US$600.000 a US$700.000 millones.
La monetización de parte de los derechos especiales de giro (DEG) excedentes del FMI también ha atraído las miradas. El mecanismo podría arrojar hasta US$75.000 millones sin implicar costos presupuestarios para los gobiernos que aportan fondos. El atractivo adicional de los DEG es que actúan como instrumento de reajuste monetario; se prevé que las economías de mercado emergentes que buscan diversificar sus reservas podrían interesarse en ellos.
Reformas a favor de una mayor equidad y participación
Para salvar la brecha que separa a los legisladores, los negociadores y las autoridades de los ciudadanos más vulnerables a la degradación ambiental, se requiere reducir la falta de rendición de cuentas en la gobernabilidad medioambiental mundial. No obstante, la rendición de cuentas por sí sola no basta para enfrentar este desafío, pero es indispensable para instaurar un sistema de gobernabilidad mundial eficaz en términos sociales y ambientales, y que cumpla ante la gente.
Nuestra convocatoria es a adoptar medidas que mejoren la equidad y la participación en el acceso a financiación para apoyar los esfuerzos de lucha contra la degradación ambiental.
Los recursos privados son indispensables, pero debido a que las corrientes financieras hacia el sector energético provienen de manos privadas, los mayores riesgos y las menores rentabilidades en algunas regiones a los ojos de estos inversionistas afectan tales flujos. Sin reformas, la distribución del acceso a fondos seguirá siendo dispar entre los países y, de hecho, profundizará las actuales desigualdades. Esta situación subraya la importancia de asegurar la equidad en los flujos de inversiones públicas y así crear las condiciones necesarias para atraer los flujos privados en el futuro.
Las consecuencias de lo expuesto son obvias: se requieren principios de equidad que guíen y estimulen los flujos financieros internacionales. También es necesario apoyar la formación de instituciones para que los países en desarrollo puedan implementar políticas e incentivos adecuados. Los mecanismos de gobernabilidad asociados a la financiación pública internacional deben velar por la participación y la rendición de cuentas ante la sociedad.
Cualquier esfuerzo real que busque transformar las condiciones y ampliar las gestiones para retardar o detener el cambio climático necesitará combinar recursos nacionales e internacionales, privados y públicos, y provenientes de donaciones y de préstamos. Para facilitar tanto el acceso equitativo como el uso eficiente de las corrientes internacionales de dinero, este Informe aboga por empoderar a los interesados del respectivo país en la incorporación de la financiación para el clima a nivel nacional. Los fondos nacionales para el clima pueden facilitar los aspectos operativos de la combinación y supervisión de los recursos nacionales e internacionales, privados y públicos, y provenientes de donaciones y de préstamos. Es una medida esencial para velar por la rendición de cuentas a escala nacional y lograr efectos distributivos positivos.
El Informe propone hacer hincapié en cuatro conjuntos de herramientas propios de cada país para realizar este programa:
Por último, solicitamos una Iniciativa Global de Acceso Universal a la Energía, de alto nivel, que logre el acceso a energía para todos, mediante una campaña de sensibilización y promoción mundial y apoyo para la generación de energía limpia a nivel de cada país. Una iniciativa de ese tipo podría dar nuevo impulso a los esfuerzos para dejar atrás el cambio incremental y avanzar hacia el transformacional.
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Este Informe ilustra los vínculos entre sostenibilidad y equidad y a la vez muestra cómo se pueden mejorar estos aspectos en el desarrollo humano. Revela que la degradación del medioambiente puede dañar más a los grupos pobres y vulnerables que a otros; propone un programa de políticas públicas que revierta estos desequilibrios y con este objetivo, define una estrategia para abordar los actuales problemas ambientales de modo tal de promover la equidad y el desarrollo humano. Además, mostramos formas prácticas para propiciar simultáneamente los objetivos complementarios de ampliar las opciones de las personas y al mismo tiempo, proteger nuestro medioambiente.
